quarta-feira, 1 de junho de 2016

Auditoria interna, Tribunal de Contas e Orçamento - Parte 1



      Introdução

Em empresas particulares e onde o objetivo maior é o lucro, o controle interno funciona como meio para que os procedimentos e normas de trabalho sejam cumpridos satisfatoriamente. Quanto melhor o controle interno e mais abrangente for, melhores serão as garantias de que os objetivos empresariais terão êxito.
À medida em que o controle interno especifica tarefas e comandos para serem trabalhados no dia a dia acaba por protegendo o patrimônio da própria entidade a qual presta apoio, diminuindo assim os possíveis erros consequentes da execução de trabalhos mal planejados ou mal realizados.
Mas como é possível determinar se o controle interno realmente traz eficiência e economicidade de recursos para a empresa? O controle interno, para resolver essa questão, faz uso de técnicas de auditoria interna. Ou seja, são efetuados testes científicos e metodológicos, observações e verificações acerca de pontos específicos dos dados produzidos pelos sistemas de informações da entidade (SAP, por exemplo). Tal objetivos são essenciais para o acompanhamento das tarefas, permitindo em seu decurso o exame e as conclusões sobre os procedimentos que foram estabelecidos pela equipe de auditoria ou controle interno.
O auditor interno pode por exemplo, verificar junto aos sistemas as contas do Ativo no subgrupo de disponibilidades constantes no Balanço Patrimonial e confrontar os dados coletados com os registros, além de procurar informações externas referentes às aquelas contas (o que dá-se o nome de circularização). Ao constatar que há diferenças o auditor interno deverá procurar por evidências para a validação de sua constatação, confirmando inclusive se são decorrentes de erros ou de fraudes. Para uma correção de erro, por exemplo a correção é acompanhar o funcionário em momento de atividade para assim identificar que procedimentos estão dando problemas.
Por estes motivos de atuação em conjunto com os processos que se entende que a auditoria interna e o controle interno são as ferramentas facilitadoras que a organização usa para chegar ao seu lucro. Porém, o que podemos dizer sobre estes sistemas quando estão em órgãos do Poder Público? Se neste setor não é o lucro que se procura, para quê existe? Basicamente, existem para o orçamento público funcionar sem gastar desnecessariamente.
Uma vez que os órgãos públicos trabalham para garantir serviços e fornecer infraestrutura para a população fazendo com recursos públicos (o erário), logicamente que deve prestar contas de como tais recursos foram utilizados, bem como quanto foi arrecadado e principalmente, de que forma e sob quais diretrizes de escolhas foram gastos. Uma entidade pública governamental – a exemplo de uma prefeitura – estabelece anualmente um orçamento, com valores previstos de gastos e receitas embasadas em anos anteriores. O orçamento torna-se assim o padrão a ser seguido pela administração pública quanto às suas metas e limites de gastos para todo o exercício, cabendo finalmente ao controle interno e às técnicas de auditoria interna manter toda a administração dentro do que foi planejado.


      O Tribunal de Contas da União (TCU) e dos Estados (TCE)

O Tribunal de Contas da União é um órgão independente, auxiliar do Poder Legislativo e que representa o sistema de controle externo no qual a administração pública deve se submeter. Suas atribuições compreendem apreciar, julgar e fiscalizar contas de empresas e cargos públicos, tais como as contas anuais do Presidente da República, as aposentadorias e pensões civis e militares, contas nacionais de empresas públicas e aplicação ou transferência dos recursos pelos Estados, Distrito Federal e municípios.
Os tribunais de contas estaduais, por sua vez, tem a incumbência, entre outras ações, de fiscalizar as prefeituras, fazendo inspeções e auditorias por iniciativas próprias. Também podem ser feitas em virtude de solicitações feitas pelo Congresso Nacional, realizados então pelos auditores do Tribunal de Contas da União.
O Tribunal de Contas ao inspecionar uma prefeitura procura erros ou fraudes e se os recursos foram alocados da forma ideal e em plena conformidade à Lei de Diretrizes Orçamentárias. Faz a verificação fiscal enviando auditores para a prefeitura. Fazem a auditoria por um período de cerca de vinte dias e após esse período informam ao Tribunal de Contas o resultado, respondendo se o controle interno local funciona e controla a prefeitura como deve ou se é falho. Se qualquer irregularidade for descoberta durante os testes ou verificações feitas pela equipe de auditoria e constatem que os responsáveis pelo controle interno tinham plenos poderes e conhecimento para resolver o fato e não o fez serão punidos, principalmente por inércia.


      Os Orçamentos Públicos

O Estado tem a responsabilidade e obrigação de proporcionar o bem-estar à coletividade e para fazer isso programa as suas ações e necessidades de anos futuros, resultando assim num plano estratégico chamado de Sistema de Planejamento Integrado. Por meio deste estudo há a análise do contexto atual e assim podem ser definidas as metas a serem desenvolvidas, tanto de médio quanto de longo prazo. Consiste nas escolhas de opções de prioridades, resumidas em três grupos, a saber: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Detalhando estas três peças que compõe os orçamentos temos:


      O plano Plurianual

O plano Plurianual compreende o planejamento para os quatro anos de governo, mas não coincide com os quatro anos de mandado do chefe do poder executivo, sendo colocado em prática apenas no segundo ano de cada mandato e tendo seu fim apenas no exercício do chefe seguinte. Trata-se aqui de uma forma de manter os projetos anteriores à gestão, coisa que antes de ser obrigatória gerava várias obras inacabadas espalhadas pelo país. São estabelecidas metas, objetivos e diretrizes da administração pública para as despesas de capital1 e outras decorrentes, além de programas de educação continuada. Caso ocorra a necessidade de se investir em algo que ultrapasse o planejamento para o exercício financeiro a administração pública deve solicitar a autorização para a inclusão no plano. Caso venha a ampliar alguma verba deve esclarecer para que área o recurso iá ser empregado e qual recurso (de onde) seria usado, sob pena de crime de responsabilidade.


      A Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, adequando-os à metas, diretrizes e objetivos da administração pública do plano plurianual, tais como as referentes ás despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Serve para a orientação de como deve a administração proceder taticamente para conseguir atingir os objetivos propostos ano a ano e descritos no Orçamento, de modo a poder adequar alterações na legislação tributária e fiscal e de políticas de aplicação das agências de fomento.
Fazendo uma analogia a um jogo de futebol, o Plano plurianual seria o campeonato todo (um Brasileirão, por exemplo), com toda a sua organização de quem joga contra quem. Cada partida seria um orlamento anual, isto é, a atuação pratica no dia a dia. Por fim, as regras para cada jogo (partida) seriam estabelecidas pelo árbitro que coordena-as, isto é, aplica a Lei de Diretrizes orçamentárias.


      A lei orçamentária Anual

A lei orçamentária Anual é a ferramenta usada pela administração pública para tornar possível para o ano o que foi planejado no orçamento plurianual e delineado pela lei de diretrizes orçamentárias. Traçando um exemplo prático poderíamos ter uma prefeitura que pretende construir uma unidade de pronto atendimento (UPA). Esta precisa dispor de recursos suficientes para tal empreendimento e estes provém do Estado, da União e da arrecadação dos tributos municipais. Durante o primeiro ano de mandato é feita a assembleia para a comunidade e o poder público discutirem o que é prioridade para os anos seguintes e vamos supor que entre estas esteja a construção da UPA.
Mas para tanto a prefeitura precisa de recursos e para obtê-los, decide aumentar os impostos ITBI e ISS, que são de sua responsabilidade. Além disso cortou gastos com secretarias e terceirizou o serviço de tratamento do esgoto e distribuição da água. Na Lei orçamentária definiu então o que seriam as despesas para o ano (modernização do setor de arrecadação, diminuição das despesas com saneamento básico, aumento de despesas com mão de obra e aquisição de materiais para construção. Depois, aquisição de serviços de empresas para a construção, previsão de receita com concursos públicos para profissionais da área da saúde entre outros.
Assim, durante cada ano as leis de diretrizes determina como proceder para que a meta de gastos e receitas para cada ano seja atingida e assim até o final de quatro anos a UPA esteja construída, meta do plano plurianual.
Uma vez estabelecido o orçamento de uma prefeitura será do Controle Interno a responsabilidade de fazê-lo acontecer corretamente, aplicando o que diz a lei de diretrizes orçamentárias e as práticas de gestão pública.


      Estudo de caso: Auditoria nas prefeituras pesquisadas.

A auditoria interna não precisa necessariamente fazer parte da estrutura da entidade pública municipal, conforme nossos estudo. Esta deve fiscalizar, avaliar o grau de confiabilidade e controlar a eficiência e a eficácia dos controles internos do órgão auditado com total autonomia.
A fiscalização sobre as entidades públicas foi promulgada pela Constituição Federal de 1988, nos artigos 70 a 74. o artigo 70 estabelece ao Congresso Nacional, mediante o controle externo, e o próprio controle interno de cada poder são os responsáveis pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial quanto à Legalidade, Legitimidade, Economicidade, Aplicação de Subvenções e Renúncia das receitas. E pelo artigo número 74 os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem montar de forma integrada, os sistemas de controle interno para:
  • Avaliar o cumprimento das metas;
  • Avaliar os resultados;
  • Controlar as operações de créditos;
  • Exercer os direitos e obrigações estabelecidos em lei;
  • Informar ao Tribunal de Contas da União quando for constatado qualquer irregularidade.
O que mais ocorre, por falta de padronização de estruturas, nos órgão públicos é a fusão do controle interno à outras áreas, como ao departamento de contabilidade, finanças, jurídico ou de auditoria interna. Na prefeitura de Santa Isabel - SP, objeto deste estudo, a auditoria é unida ao Controle Interno e efetuada pelo departamento financeiro e conferida pelo coordenador do Controle interno. Este, um advogado nomeado por Portaria, realiza trabalhos à área jurídica da referida prefeitura e analisa os demonstrativos, balanços e balancetes de receitas e despesas que o departamento de contabilidade lhe fornece. Ao receber um documento contábil o responsável pelo controle interno verifica a origem, o valor, efetua alguns cálculos para confirmar percentuais aplicados e compara com o orçamento anual. Valores que superem os gastos previstos no orçamento anual são analisados para se julgar se são necessários. Na segunda prefeitura analisada – a de Arujá – SP, o chefe só controle interno também e formado em Direito faz a verificação sobre os balancetes e emite dez relatórios para o chefe do poder executivo sobre o controle na prefeitura.








1São despesas de capital aquelas gastas para construções grandes. São exemplos a construção de um hospital, escola, abertura de estradas, hidrelétricas. No geral, tratam das despesas ligadas à infraestrutura, e por esta razão são despesas preferenciais de serem geridas pela União. Durante os estudos para o plano plurianual a União recolhe os planos de longo prazo dos Estados e municípios e elabora as diretrizes a serem construídas. Não se deve confundir com os gastos para investimentos. Por exemplo, se uma prefeitura pretende construir uma estrada e para isso adquire a posse de algumas casas (a serem derrubadas) estas aquisições de ativos não podem ser classificadas como despesas de capital, mas de investimentos, uma vez que apenas foram compradas para dar continuidade à realização de uma obra pública maior.