Introdução
Em
empresas particulares e onde o objetivo maior é o lucro, o controle
interno funciona como meio para que os procedimentos e normas de
trabalho sejam cumpridos satisfatoriamente. Quanto melhor o controle
interno e mais abrangente for, melhores serão as garantias de que os
objetivos empresariais terão êxito.
À medida
em que o controle interno especifica tarefas e comandos para serem
trabalhados no dia a dia acaba por protegendo o patrimônio da
própria entidade a qual presta apoio, diminuindo assim os possíveis
erros consequentes da execução de trabalhos mal planejados ou mal
realizados.
Mas como é
possível determinar se o controle interno realmente traz eficiência
e economicidade de recursos para a empresa? O controle interno, para
resolver essa questão, faz uso de técnicas de auditoria interna. Ou
seja, são efetuados testes científicos e metodológicos,
observações e verificações acerca de pontos específicos dos
dados produzidos pelos sistemas de informações da entidade (SAP,
por exemplo). Tal objetivos são essenciais para o acompanhamento das
tarefas, permitindo em seu decurso o exame e as conclusões sobre os
procedimentos que foram estabelecidos pela equipe de auditoria ou
controle interno.
O auditor
interno pode por exemplo, verificar junto aos sistemas as contas do
Ativo no subgrupo de disponibilidades constantes no Balanço
Patrimonial e confrontar os dados coletados com os registros, além
de procurar informações externas referentes às aquelas contas (o
que dá-se o nome de circularização). Ao constatar que há
diferenças o auditor interno deverá procurar por evidências para a
validação de sua constatação, confirmando inclusive se são
decorrentes de erros ou de fraudes. Para uma correção de erro, por
exemplo a correção é acompanhar o funcionário em momento de
atividade para assim identificar que procedimentos estão dando
problemas.
Por estes
motivos de atuação em conjunto com os processos que se entende que
a auditoria interna e o controle interno são as ferramentas
facilitadoras que a organização usa para chegar ao seu lucro.
Porém, o que podemos dizer sobre estes sistemas quando estão em
órgãos do Poder Público? Se neste setor não é o lucro que se
procura, para quê existe? Basicamente, existem para o orçamento
público funcionar sem gastar desnecessariamente.
Uma vez
que os órgãos públicos trabalham para garantir serviços e
fornecer infraestrutura para a população fazendo com recursos
públicos (o erário), logicamente que deve prestar contas de como
tais recursos foram utilizados, bem como quanto foi arrecadado e
principalmente, de que forma e sob quais diretrizes de escolhas foram
gastos. Uma entidade pública governamental – a exemplo de uma
prefeitura – estabelece anualmente um orçamento, com valores
previstos de gastos e receitas embasadas em anos anteriores. O
orçamento torna-se assim o padrão a ser seguido pela administração
pública quanto às suas metas e limites de gastos para todo o
exercício, cabendo finalmente ao controle interno e às técnicas de
auditoria interna manter toda a administração dentro do que foi
planejado.
O Tribunal de Contas da União (TCU) e dos Estados (TCE)
O Tribunal
de Contas da União é um órgão independente, auxiliar do Poder
Legislativo e que representa o sistema de controle externo no qual a
administração pública deve se submeter. Suas atribuições
compreendem apreciar, julgar e fiscalizar contas de empresas e cargos
públicos, tais como as contas anuais do Presidente da República, as
aposentadorias e pensões civis e militares, contas nacionais de
empresas públicas e aplicação ou transferência dos recursos pelos
Estados, Distrito Federal e municípios.
Os
tribunais de contas estaduais, por sua vez, tem a incumbência, entre
outras ações, de fiscalizar as prefeituras, fazendo inspeções e
auditorias por iniciativas próprias. Também podem ser feitas em
virtude de solicitações feitas pelo Congresso Nacional, realizados
então pelos auditores do Tribunal de Contas da União.
O Tribunal
de Contas ao inspecionar uma prefeitura procura erros ou fraudes e se
os recursos foram alocados da forma ideal e em plena conformidade à
Lei de Diretrizes Orçamentárias. Faz a verificação fiscal
enviando auditores para a prefeitura. Fazem a auditoria por um
período de cerca de vinte dias e após esse período informam ao
Tribunal de Contas o resultado, respondendo se o controle interno
local funciona e controla a prefeitura como deve ou se é falho. Se
qualquer irregularidade for descoberta durante os testes ou
verificações feitas pela equipe de auditoria e constatem que os
responsáveis pelo controle interno tinham plenos poderes e
conhecimento para resolver o fato e não o fez serão punidos,
principalmente por inércia.
Os Orçamentos Públicos
O Estado
tem a responsabilidade e obrigação de proporcionar o bem-estar à
coletividade e para fazer isso programa as suas ações e
necessidades de anos futuros, resultando assim num plano estratégico
chamado de Sistema de Planejamento Integrado. Por meio deste estudo
há a análise do contexto atual e assim podem ser definidas as metas
a serem desenvolvidas, tanto de médio quanto de longo prazo.
Consiste nas escolhas de opções de prioridades, resumidas em três
grupos, a saber: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Detalhando
estas três peças que compõe os orçamentos temos:
O plano Plurianual
O plano
Plurianual compreende o planejamento para os quatro anos de governo,
mas não coincide com os quatro anos de mandado do chefe do poder
executivo, sendo colocado em prática apenas no segundo ano de cada
mandato e tendo seu fim apenas no exercício do chefe seguinte.
Trata-se aqui de uma forma de manter os projetos anteriores à
gestão, coisa que antes de ser obrigatória gerava várias obras
inacabadas espalhadas pelo país. São estabelecidas metas, objetivos
e diretrizes da administração pública para as despesas de capital1
e outras decorrentes, além de programas de educação continuada.
Caso ocorra a necessidade de se investir em algo que ultrapasse o
planejamento para o exercício financeiro a administração pública
deve solicitar a autorização para a inclusão no plano. Caso venha
a ampliar alguma verba deve esclarecer para que área o recurso iá
ser empregado e qual recurso (de onde) seria usado, sob pena de crime
de responsabilidade.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de
Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração
dos orçamentos anuais, adequando-os à metas, diretrizes e objetivos
da administração pública do plano plurianual, tais como as
referentes ás despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente. Serve para a orientação de como deve a administração
proceder taticamente para conseguir atingir os objetivos propostos
ano a ano e descritos no Orçamento, de modo a poder adequar
alterações na legislação tributária e fiscal e de políticas de
aplicação das agências de fomento.
Fazendo
uma analogia a um jogo de futebol, o Plano plurianual seria o
campeonato todo (um Brasileirão, por exemplo), com toda a sua
organização de quem joga contra quem. Cada partida seria um
orlamento anual, isto é, a atuação pratica no dia a dia. Por fim,
as regras para cada jogo (partida) seriam estabelecidas pelo árbitro
que coordena-as, isto é, aplica a Lei de Diretrizes orçamentárias.
A lei orçamentária Anual
A lei
orçamentária Anual é a ferramenta usada pela administração
pública para tornar possível para o ano o que foi planejado no
orçamento plurianual e delineado pela lei de diretrizes
orçamentárias. Traçando um exemplo prático poderíamos ter uma
prefeitura que pretende construir uma unidade de pronto atendimento
(UPA). Esta precisa dispor de recursos suficientes para tal
empreendimento e estes provém do Estado, da União e da arrecadação
dos tributos municipais. Durante o primeiro ano de mandato é feita a
assembleia para a comunidade e o poder público discutirem o que é
prioridade para os anos seguintes e vamos supor que entre estas
esteja a construção da UPA.
Mas para
tanto a prefeitura precisa de recursos e para obtê-los, decide
aumentar os impostos ITBI e ISS, que são de sua responsabilidade.
Além disso cortou gastos com secretarias e terceirizou o serviço de
tratamento do esgoto e distribuição da água. Na Lei orçamentária
definiu então o que seriam as despesas para o ano (modernização do
setor de arrecadação, diminuição das despesas com saneamento
básico, aumento de despesas com mão de obra e aquisição de
materiais para construção. Depois, aquisição de serviços de
empresas para a construção, previsão de receita com concursos
públicos para profissionais da área da saúde entre outros.
Assim,
durante cada ano as leis de diretrizes determina como proceder para
que a meta de gastos e receitas para cada ano seja atingida e assim
até o final de quatro anos a UPA esteja construída, meta do plano
plurianual.
Uma vez
estabelecido o orçamento de uma prefeitura será do Controle Interno
a responsabilidade de fazê-lo acontecer corretamente, aplicando o
que diz a lei de diretrizes orçamentárias e as práticas de gestão
pública.
Estudo de caso: Auditoria nas prefeituras pesquisadas.
A
auditoria interna não precisa necessariamente fazer parte da
estrutura da entidade pública municipal, conforme nossos estudo.
Esta deve fiscalizar, avaliar o grau de confiabilidade e controlar a
eficiência e a eficácia dos controles internos do órgão auditado
com total autonomia.
A
fiscalização sobre as entidades públicas foi promulgada pela
Constituição Federal de 1988, nos artigos 70 a 74. o artigo 70
estabelece ao Congresso Nacional, mediante o controle externo, e o
próprio controle interno de cada poder são os responsáveis pela
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial quanto à Legalidade, Legitimidade, Economicidade,
Aplicação de Subvenções e Renúncia das receitas. E pelo artigo
número 74 os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem
montar de forma integrada, os sistemas de controle interno para:
-
Avaliar o cumprimento das metas;
-
Avaliar os resultados;
-
Controlar as operações de créditos;
-
Exercer os direitos e obrigações estabelecidos em lei;
-
Informar ao Tribunal de Contas da União quando for constatado qualquer irregularidade.
O que mais
ocorre, por falta de padronização de estruturas, nos órgão
públicos é a fusão do controle interno à outras áreas, como ao
departamento de contabilidade, finanças, jurídico ou de auditoria
interna. Na prefeitura de Santa Isabel - SP, objeto deste estudo, a
auditoria é unida ao Controle Interno e efetuada pelo departamento
financeiro e conferida pelo coordenador do Controle interno. Este, um
advogado nomeado por Portaria, realiza trabalhos à área jurídica
da referida prefeitura e analisa os demonstrativos, balanços e
balancetes de receitas e despesas que o departamento de contabilidade
lhe fornece. Ao receber um documento contábil o responsável pelo
controle interno verifica a origem, o valor, efetua alguns cálculos
para confirmar percentuais aplicados e compara com o orçamento
anual. Valores que superem os gastos previstos no orçamento anual
são analisados para se julgar se são necessários. Na segunda
prefeitura analisada – a de Arujá – SP, o chefe só controle
interno também e formado em Direito faz a verificação sobre os
balancetes e emite dez relatórios para o chefe do poder executivo
sobre o controle na prefeitura.
1São
despesas de capital aquelas gastas para construções grandes. São
exemplos a construção de um hospital, escola, abertura de
estradas, hidrelétricas. No geral, tratam das despesas ligadas à
infraestrutura, e por esta razão são despesas preferenciais de
serem geridas pela União. Durante os estudos para o plano
plurianual a União recolhe os planos de longo prazo dos Estados e
municípios e elabora as diretrizes a serem construídas. Não se
deve confundir com os gastos para investimentos. Por exemplo, se uma
prefeitura pretende construir uma estrada e para isso adquire a
posse de algumas casas (a serem derrubadas) estas aquisições de
ativos não podem ser classificadas como despesas de capital, mas de
investimentos, uma vez que apenas foram compradas para dar
continuidade à realização de uma obra pública maior.
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