Sistemas contábeis na Administração Pùblica

Conforme Oleiro et al (2006):

Nos últimos anos, a administração pública passou por diversas transformações, destacando-se entre elas a migração de um modelo burocrático para o gerencial, voltado não apenas a aspectos formalísticos, mas também, na busca de resultados que agreguem maior valor aos serviços disponibilizados ao cidadão. A atual Constituição Federal do país previu a participação popular na gestão da res publica. Porém, para que esse princípio seja amplamente concretizado como também para que a cidadania possa se consolidar cada vez mais no país, a administração pública precisa apresentar soluções pragmáticas, como transparência, responsabilidade (accountability) e controles eficazes (OLEIRO et al, 2006).

Antes de entender o que são o sistema orçamentário, financeiro, patrimonial e de compensação e, sobretudo, os sistemas dentro da administração pública é necessário compreender a programação do orçamento público.

Na administração pública existem sistemas diferenciados, pois há a necessidade de se controlar o orçamento e, como o ente geralmente é de porte muito grande, não é possível exercer um bom controle apenas sobre um ou outro ponto específico. Há a necessidade de existir uma visão detalhada para cada vertente de informação e isso é o que faz a máquina pública girar. Por exemplo, um a prefeitura deve, por força de lei, saber se tudo aquilo que consta em seu orçamento de fato ocorre na realidade, se foi mesmo arrecadado aquele montante e se é capaz de suprir todos os gastos.

A programação orçamentária é aquilo que planeja as ações da administração pública para o exercício. O orçamento público é executado quando a receita é efetivamente arrecadada (ao entrar no caixa único da administração) e a despesa quando assumida como dívida a ser paga. Segue-se assim o Princípio da Competência: a receita é reconhecida quando de fato ocorre e a despesa, quando é assumida.

Por prudência, a administração pública deve trabalhar com os dois princípios quando aos regimes a serem adotados: o de caixa para a receita e o de competência para a despesa. Nisso ocorre o Regime Misto, que será visto mais adiante. É também devido à prudência que algumas instituições mais modernas trabalham com provisões para devedores duvidosos, assim como corre em empresas do setor privado.

Com isso existem campos distintos de informações: com entrada de dinheiro físico, com despesa assumida, com provisões, com alterações no patrimônio que podem ou não afetar o caixa entre outras.

Mas voltando ao Sistema Orçamentário, o que vem a ser? Para começar, na administração pública existe o controle sintético das informações, que acontece em quatro sistemas distintos e harmônicos e, dependentes entre si:

• Sistema Orçamentário;
• Sistema Financeiro;
• Sistema Patrimonial; e
• Sistema de Compensação.

Os sistemas serão mais bem explicados a seguir.

Sistema Orçamentário

No Sistema Orçamentário há tudo o que gira em torno do Orçamento. A análise sobre as informações que este sistema produz permite ao administrador público dizer se a receita pública foi menor ou maior do que a executada (realizada) de fato e; se a despesa pública também correspondeu às provisões elaboradas.

Como explica Kohama (2001):

Evidencia o registro contábil da receita e despesa, de acordo com as especificações constantes da LOA e dos Créditos Adicionais¹, assim como o montante dos créditos orçamentários vigentes, despesa empenhada e despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis², ou seja, no final do exercício apresenta os resultados comparativos entre a previsão e execução orçamentária, registrados (KOHAMA, 2001).

No sistema orçamentário, além de se estimar as receias e se assumir (fixar) as despesas, permite ao administrador ver como de fato está girando o conjunto de operações planejadas para o exercício, no que tange a arrecadação, às despesas e como tomarem providencias antes que os problemas ocorram.

O sistema orçamentário existe desde a Lei 4.320/64 e com a lei complementar n° 101/00 todos os entes são obrigados a emitir bimestralmente o Relatório Resumido da Execução Orçamentária para a elaboração de uma análise comparativa daquilo que constava no planejamento contra o realmente ocorrido durante a execução orçamentária durante o exercício. O Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO - possibilitou À administração pública tomar decisões e ações mais eficazes.

Todas as movimentações que alteram o orçamento público, sejam entradas e saídas em dotações, acabam afetando esse sistema e geram informação. O quadro a seguir apresenta algumas dessas respostas obtidas com base em análises sobre o Orçamento e sua execução:

Quadro 1: Resultados no Sistema Orçamentário

Receita	Relação	Despesa	Resultado
Receita orçamentária	=	Despesa Orçamentária	Nulo (é raro)
Receita orçamentária	>	Despesa Orçamentária	Superávit orçamentário
Receita orçamentária	<	Despesa Orçamentária	Déficit orçamentário

Apesar de ser apenas Sistema Orçamentário – e com isso, referido tão somente ao Orçamento – não envolve dados patrimoniais. Apresenta resultados sim, mas apenas quanto à Execução do Orçamento durante o exercício.

Se o Orçamento segue um ramo muito diferente ou o administrador corta gastos ou arrecada a mais do que se esperava (por exemplo, incentivar o contribuinte a pagar a vista), pode ocorrer o resultado de superávit orçamentário. O valor desse superávit também pode ficar no próprio orçamento.

Sistema Financeiro

Segundo explica Kohama (2001), o Sistema Financeiro:

Engloba todas as operações que resultem débitos e créditos de natureza financeira, não só das compreendidas, como também das não compreendidas na execução orçamentária, que serão objeto de registro e controle contábil,³ apresentando no final do exercício o resultado financeiro apurado (KOHAMA, 2001).

Confere a esse sistema todas as entradas e saídas em dinheiro do caixa único do banco nas entidades públicas, sendo que apenas é registrada a movimentação financeira do exercício (ano). Logo, configura um fluxo de caixa apenas para o período em vigor, mas não com os saldos, e sim, apenas com as movimentações e incapaz de fornecer subsídios para previsões, como ocorre com a Demonstração de Fluxo de Caixa.

Sistema Patrimonial

No Sistema Patrimonial são levadas em conta todas as alterações sobre o Patrimônio da do ente governamental. Como define Kohama (2001) e a Lei Federal n° 4.320/64 esse sistema:

Registra analiticamente todos os bens de caráter permanente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita caracterização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e administração,⁴ bem como mantém registro sintético dos bens móveis e imóveis.⁵ As alterações da situação líquida patrimonial que abrangem os resultados da execução orçamentária, assim como as variações independentes dessa e as superveniências e insubsistências ativas e passivas constituirão elementos do sistema patrimonial. Deverá apresentar no final do exercício o resultado da gestão econômica (KOHAMA, 2001).

Resumidamente, relacionam-se as variações sobre o patrimônio permanente da administração pública.

Sistema de Compensação

Esse sistema corresponde aos registros de atos administrativos durante a gestão pública. Em outras palavras, envolve as variações que não configuram alterações no patrimônio público, tais como contratos, licitações, prestação de serviços, pagamentos de longo prazo, entrada de dinheiro que não precisará ser devolvido.

Segundo Kohama (2001), esse sistema:

Registra e movimenta as contas representativas de direitos e obrigações, geralmente decorrentes de contratos, convênios ou ajustes. Muito embora seja um sistema escriturado com elaboração de balancetes mensais, independentes, a Lei Federal n° 4.320/64 o considerou, simplesmente, como contas de compensação e, quando forem elaborados os balanços, no final do exercício, os saldos de suas contas serão incluídos no balanço do sistema patrimonial⁶ (KOHAMA, 2001).

Segue a seguir um exemplo de ato administrativo registrado por este sistema:

• Uma prefeitura contrata um serviço “x” pelo valor de R$ 1.000,00 e;
• Após um curto período efetua o pagamento, no tal de R$ 100,00.

Tem-se o seguinte:

Compra (contrato)			Contas a pagar
1000				1000
	100		100
900				900

Como se observa, ocorreu movimentação (ato administrativo), o que gerou um passivo, no entanto, quando com o valor pago se alterou os saldos finais das duas contas, mas o patrimônio continua o mesmo, uma vez que o bem ou serviço contratado não diminui por ter sido parcialmente pago.

É claro que uma despesa autorizada de licitação envolve todos os quatro tipos de sistemas: a contratação acaba envolvendo o sistema Patrimonial. Ao assumir a obrigação de pagar a despesa o ente emite a Nota de Empenho (sistema Orçamentário), que ao ser paga é registrado o ato no Sistema Financeiro e o sistema de Compensação.

E ao final, são elaborados os demonstrativos e relatórios com base nas informações de cada um dos sistemas. Assim, temos o seguinte:

• Sistema Orçamentário → Balanço Orçamentário
• Sistema Financeiro → Balanço Financeiro
• Sistema Patrimonial e de Compensação → Balanço Patrimonial

Os demonstrativos formados serão vistos mais adiante.

Bibliografia

KOHAMA, Heilio, Contabilidade Pública: teoria e prática, 2001

OLEIRO, Walter Nunes; MENDES, Roselaine da Cruz; QUINTANA, Alexandre Costa, A contribuição da contabilidade e auditoria governamental para uma melhor transparẽncia na gestão pública em busca do combate à corrupção, 2006

1Artigo 91, idem.

2Artigo 90, idem.

3Artigo 93, idem.

4Artigo 94, Da Lei Federal n° 4.320/64.

5Artigo 95, idem.

6Artigo 105, idem.