Introdução á Contabilidade Pública

   Conceitos gerais da contabilidade pública

A Contabilidade Pública é a ciência que estuda, orienta, controla e demonstra a programação orçamentária e as decisões a ela relacionadas, quanto à movimentação do patrimônio público e à formação de resultado que integram o conteúdo para a tomada de contas dos responsáveis por bens e valores públicos. Assim, como o próprio nome sugere, “trata da Administração pública, que por sua vez,“não possui os recursos necessários para o alcance de todos os seus objetivos, precisando gerir a coisa pública da melhor maneira, tornando necessário o melhor resultado com o mínimo de recurso possível em um o modelo gerencial centrado na maior eficiência, eficácia e economicidade possível”[OLEIRO et al, 2006]¹.

Segundo Heilio Kohama², obviamente recebeu conceituações diversas dessas escolas; entretanto, sendo possuidora de características especiais, que devem ser observadas e controladas, mereceu um estudo da Divisão da Inspeção da Contabilidade – Contadoria Central do Estado, em 1954, tendo chegado à seguinte

Sempre que se fala em administração pública, se utiliza uma citação da lei. Na administração pública apenas é permitido fazer aquilo que a lei permitir, ao passo que na administração privada, tudo aquilo que a lei não proíbe.

Enquanto na iniciativa privada podemos fazer tudo àquilo que a lei não proíbe, na administração pública apenas se faz o que for expresso em lei. Nesse ponto se expressa claramente o quanto a contabilidade e a administração pública são restritas à obediência da lei.

É também na Lei que se encontram as seguintes definições de Contabilidade Pública e a sua utilização:

“É o ramo da contabilidade que estuda, orienta, controla e demonstra a organização e a execução da Fazenda Pública; o patrimônio público e suas variações.”

Através das contas, a contabilidade faz evidenciar a “situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadam receitas, efetuam despesas, administrem ou guardem bens pertencentes ou confiados à Fazenda Pública […] ”.³

E completando os dispositivos legais que regulamentam a atividade administrativa do Estado apresentados acima, pode-se afirmar que “serve-se das contas para os registros, os controles e as análises de fatos administrativos ocorridos na Administração Pública e “a escrituração contábil das operações financeiras e patrimoniais efetuar-se-á pelo método das partidas dobrada” ⁴ [KOHAMA, 2001].

Quando a contabilidade pública presta o serviço de assumir as despesas como obrigação a serem pagas acaba emitindo as chamadas Notas de Empenho, que nada mais são do que a formalização da obrigação da dívida. Essa Nota de Empenho diminui a dotação orçamentária da secretaria na qual a despesa está relacionada. Na administração pública existem as secretarias (do esporte, da cultura e educação, do meio ambiente, das finanças) e cada qual com o seu saldo de verba para suprir seus gastos durante o exercício. Isso é a dotação orçamentária.

A soma dessas dotações de cada secretaria forma o orçamento do exercício e, consequentemente, à medida que se assume compromissos, se assume despesas e o saldo da dotação do exercício (e de cada secretaria) acaba diminuindo.

Visto as atribuições da contabilidade pública é de se esperar do Contador Público o que sugere Oleiro et al (2006):

Conforme embasamento teórico, ao profissional que tenha a seu cargo serviço de contabilidade incumbe a tarefa de, com presteza e zelo, elaborar informações contábeis que expressem a verdadeira situação da gestão, bem como, comunicar ao órgão de controle interno de quaisquer irregularidades que venha a ter conhecimento. Nesse sentido, percebe-se a grande importância da contabilidade dentro das entidades governamentais, pois cabendo a ela a demonstração dos atos e fatos da administração pública, pode-se dizer que essa desempenha grande papel social à medida que é por meio dessas informações disponibilizadas que os gestores públicos como também os demais usuários fazem análises e tomam suas decisões [OLEIRO et al, 2006].

O campo de atuação da Contabilidade Pública

Foi visto que a contabilidade pública é responsável pelo registro e controle do patrimônio público. Mas esta ciência abrange realmente todos os chamados patrimônios que são públicos? A contabilidade pública registra o patrimônio público sim, embora não são todos. Por exemplo, uma praça é um bem de caráter público e não é registrada pela contabilidade pública. É um bem para o uso público, contudo não consta no Balanço. Logo, contabilmente a praça não existe. A contabilidade pública registra o Resultado, assim como na Comercial, que apura com a Demonstração de Resultado do Exercício.

A contabilidade aplicada aos órgãos da administração pública segue principalmente as Leis Federais n° 4.320/64 – também chamada Lei do Orçamento -, a Lei Complementar n° 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – e a Lei 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos. A Lei n° 4.320/64 apresentava normas sem eficácia, uma vez que não apresentava punições. Já a LRF surgiu para suprir essa necessidade, para tornar mais eficientes as normas antes desobedecidas da Lei anterior.

A Lei de Responsabilidade Fiscal foi construída com base em pesquisas de exemplos de outros países mais ricos e com normativas mais rígidas em relação ao controle do que as do Brasil. Com isso, surgiu para moralizar e trazer sugestões para ordenar o domínio do dinheiro público. Segundo Oleiro et al, 2006:

Em 04 de maio de 2000 houve a publicação da Lei Complementar no 101, mais comumente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Entre outros objetivos, a promulgação da LRF teve o intuito de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, bem como de determinar punições aqueles que a infrinjam por meio da edição da Lei no 10.128 de 19 de outubro de 2000. Os pilares básicos da LRF são a transparência, planejamento, controle e responsabilização. A referida lei apresenta, portanto, consonância com as Melhores Práticas de Governança do IBGC, no tocante à necessidade legal de transparência e responsabilização, alicerçado por controles eficazes, bem como o cumprimento das normas emanadas, sob pena de punição aos administradores. No tocante ao termo transparência, percebe-se os avanços advindos da referida lei, auxiliando assim, no fortalecimento do controle social e consolidação da cidadania [OLEIRO et al, 2006].

Conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, no último quadrimestre de cada mandato, caso o administrador público deixe dívida e não disponibilize verba para o seu sucessor é enquadrado em diversos crimes.

É por meio da Contabilidade Pública que sabemos o montante de recursos que entram numa prefeitura, bem como os seus gastos e as aplicações de seus recursos. Por exemplo, o orçamento da cidade de São Paulo em 2008 era de mais de 25 bilhões de reais, superior ao de alguns estados, e imenso em comparação ao do Governo Federal, que na época era de 1, 368 trilhões de reais. E vale lembrar que os recursos são públicos e por esta razão, não pode ser gastos ou administrados da forma como o administrador quiser.

Seguir o que está expresso na lei é o que um cidadão de bem comum faz diariamente. Por exemplo, sabe o que a lei proíbe e como esta pune em caso de infração.

Por exemplo, se um secretário recém acomodado em seu cargo não pode mandar por livre iniciativa que restaurem a sua sala, com novas decorações e equipamentos. Afinal, a sala não pertence a ele, e sim, apenas o local de trabalho por onde este vai atuar para o bem da sociedade. Vale destacar também que a legislação impõe limite de gastos de recursos públicos com funcionários. Desta forma, uma prefeitura, por exemplo, não pode alocar mais de 60% de seu orçamento com salários e outros encargos com funcionários.

Contudo administrar recursos públicos é bem diferente de controlar e registrar o patrimônio da iniciativa privada. Como lembra Kohama:

A Contabilidade Pública tem por objetivo captar, registrar, acumular, resumir e interpretar os fenômenos que afetam as situações orçamentárias, financeiras e patrimoniais das entidades de direito público interno: União, Estados, Distrito Federal e Municípios e autarquias, através de metodologia concebida para tal, que se utiliza de contas escrituradas nos seguintes sistemas. [KOHAMA, 2001]:

• Sistema orçamentário;
• Sistema Financeiro;
• Sistema Patrimonial; e
• Sistema de Compensação.

Cada um dos sistemas que foram expostos será apresentado mais detalhadamente nos próximos tópicos.

E mais uma vez recorrendo à Lei tem-se que “os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.” ⁵

Com essas apresentações fica claro entender que os serviços de contabilidade pública visam demonstrar a programação orçamentária do ente público à sociedade. Desse modo, “a contabilidade pública possui um importante papel frente à sociedade, cabendo a ela a demonstração exata dos atos e fatos atinentes à gestão pública, evidenciando de forma precisa e acessível a todo cidadão as ações governamentais, cumprindo sua finalidade de ciência social” [OLEIRO et al, 2006].

Também por essa razão, em alguns municípios existe o Orçamento Participativo. Trata-se, na verdade, da participação da comunidade junto à administração pública, decidindo e opinando sobre assuntos relevantes, reivindicando e votando as ações no plenário.

O objeto da contabilidade é o patrimônio. No setor público, diferentemente, o principal objeto da contabilidade pública é o orçamento – o documento, em forma de lei -, que vai definir onde o governo, em suas três esferas e mais o Distrito Federal, vai gastar os recursos. O orçamento público define regras e valores e estabelece onde e como vais trabalhar os recursos e as despesas. Assim, sem o orçamento não existe contabilidade pública.

Assim a Contabilidade Pública trabalha com o orçamento público e consequentemente, o primeiro lançamento na esfera pública nasce numa partida dobrada no orçamento: a receita e a da despesa.

E voltamos ao orçamento público, agora, sobre o aspecto das partidas dobradas, arrecadação e despesas. O orçamento público é composto pela arrecadação de tributos, em especial, os impostos. Por meio do histórico de arrecadação ao longo dos anos a administração pública tem como saber mais ou menos quanto vai conseguir arrecadar e a partir daí, faz suas provisões de orçamento de gastos e de receitas.

Na prefeitura de São Paulo, por exemplo, há estudos para avaliar a arrecadação, bem como os impactos da criação da nota fiscal eletrônica, que fez com que a arrecadação apresentar um aumento de 3%, o que também fez gerar queda na sonegação de impostos aos cofres públicos.

Todas as unidades da administração pública preparam projeções de seus gastos durante os exercícios. Essa informação toda gera um documento – o projeto do orçamento- que deverá ser votado pela câmara dos vereadores, pela assembleia ou pelo congresso e se aprovado vira o orçamento para a administração pública tomar como base e direção de seus atos.

Disso decorre a responsabilidade da contabilidade que deverá servir de ferramenta para o administrador para alcançar os objetivos, diretrizes e metas expostos no orçamento.

O orçamento público define as contas e obrigações do governo estabelecendo os gastos, conforme as Despesas (que serão fixadas) e a arrecadação segundo as Receitas (que serão previstas) para o exercício. São estabelecidos os gastos e seus valores e estima-se a receita dos valores que se pretende arrecadar.

E por que a receita é prevista ao passo que a despesa é fixada? Isso acontece porque a despesa nunca pode ser maior do que a receita. Isso equivale a dizer que não é permitido gastar mais do que se arrecada. E se a receita for menor do que o valor previsto acontece o que? A contabilidade consegue por meio dos demonstrativos e relatórios contábeis exigidos pela LRF encontrar as pistas de que a receita não será tão grande quanto se espera, ou quanto que a despesa será mais elevada. Com estas pistas a administração consegue cortar gastos e evitar a ocorrência do aumento das despesas em relação às arrecadações.

Porém, é possível que o contrário aconteça, quando a receita estimada demonstrar-se superior à despesa, que deve obrigatoriamente ser fixa, com nem um centavo a mais.

1OLEIRO, Walter Nunes; MENDES, Roselaine da Cruz; QUINTANA, Alexandre Costa. A contribuição da contabilidade e auditoria governamental para uma melhor transparẽncia na gestão pública em busca do combate à corrupção. In: , FURG-RS, : FURG-RS. 2006, 15 p.

2KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. São Paulo: Atlas, 2001. v. ; 8. Ed.

3Artigo 83, da Lei Federal n° 4320/64.

4Artigo 86. Idem.

5Artigo 85, da Lei Federal n° 4.320/64.